“平安城市”背景下安防工程管理改革与资质创新

　　今年是“平安城市”建设和“3111工程”两大项目在全国范围内实施开展的关键年，是落实《奥运安全保卫专项规划》技防各项任务的基础之年。因此，针对现状对技防行业的管理进行深入的反思与改革非常必要，以下将对安防工程建设管理应有的改革思路进行探讨。

　一、对现有的管理模式弊端的剖析

　　1．现有安防工程建设的主要管理制度较为混乱，不成体系安防工程管理改革与资质创新

　　首先，对工程的管理而言，存在的首要问题是，大部分安防工程的设计方案、安装、动工、检测等的审批权都按各省的不同情况，分布在公安机关和建设部的手里（比如，由建设部进行安防工程的审批和资质认证，许可其施工，而由公安机关对工程交付使用之前进行验收和监管）。这不仅容易出现两个不同的管理部门推诿扯皮的现象，同时，对于工程部分的质量承担问题而言，工程商实际上无法承担起安装或者施工后的安全责任，而作为管理方的政府（公安机关或者是建设部）也承担不了相应的审批责任。也就是说，在工程即系统安装部分的责任承担实际上是模糊的，并且，在这样的现状中，将这部分责任单独给任何一方都是不合理也不现实的。

　　其次，在以往工程管理的思路上，管理方对于工程建设的安防标准未给予充分重视，与国际上较为先进的认证和标准理念相悖，没有严格而合理的准入标准，门槛太低，这就导致了现在安防工程行业鱼龙混杂。一些小的工程商投机经营，在工程用料上以次充好，弄虚作假。工程建设过程中，不严格按照设计程序操作，这就大大降低了工程成本。对资质好，信誉高的工程商形成了不正当竞争，对正常的生产和销售造成了极大的冲击。同样的问题，在安防产品商那里也有反映。

　　2．现有的某些配套管理制度上的规定造成了企业成本攀升，窒息了行业发展的生命力
　　例如，安防工程验收费用太高。

　　二、改革的思路

　　对安防工程建设的现有管理模式比较陈旧，窒息了安防行业的进一步发展，对其进行改革势在必行。其主要的思路是，把改革的主要力度应集中在通过全国统一的行业立法为安防工程设置必要而且合理的市场准入制度上，既契合《行政许可法》的法治精神，削减不合理的行政审批，实现依法行政，又能保证对行业管理的有效性。同时，还应为所设置的市场准入制度辅以相应的配套措施。
　　实际上，通过立法设置安防工程建设的市场准入制度，为管理提供法律依据，最关键问题就是要明确承担责任的主体，通过立法确立相应的责任：做到谁向用户提供服务，谁承担风险责任，谁进行审批和主管，谁承担管理责任。具体的改革思路是：通过使用管产品，通过管人管企业，通过标准管工程。

　
　　按照《行政许可法》第十二条、第十三条以及国务院2001年10月9日颁布的《关于行政审批制度改革工作的实施意见》的规定，凡是通过市场机制能够解决的，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的，应当通过中介组织和行业自律去解决。

　　对工程的审批，需要与有关部门协调，因此进行原则性的规定并辅之以相关行业标准和程序的规定。

　　由于对安防报警工程的管理和相关项目的审批，涉及到建设部的关系协调，并且尚未最后达成一致，究竟由谁来管？对工程管理方面的各个行政审批该如何进行设置？由哪个机关具体实施？两个部门的关系如何协调？根本的解决途径是必须要通过全国立法进行相应的制度构建，引入具备合法和专业技术资格的中介机构进行检测、验收等，转移部分风险责任，并规定系统安装的标准与程序，并采取由公安机关作为主管机关进行监管的模式，由主管机关通过法定中介组织的评价结果进行监管，以此来保证系统安装的质量。

　　对安防工程的管理，相关部门之间的关系未理顺是一个较突出的问题，也是在全国行业立法中面临的一个难点。基于这样的现实情况，在全国行业立法中更适宜做出比较原则的规定，采取的思路应是抓重点解决最关键性的问题。在前面的立法设计中，设置了对系统安装企业的“安防报警服务资格证”，以这个首要的行政审批来把握从事系统安装的工程企业的资格，而把以往对具体环节的审批，诸如设计方案审批、动工许可、安装许可、竣工验收等从公安机关手里放开，交由法定的中介机构进行。理由是：

　　首先，按照《行政许可法》第二十六条以及国务院《关于行政审批制度改革工作的实施意见》中的规定，要合理划分和调整部门之间的行政审批职能，简化程序，减少环节，加强并改善管理，提高效率，强化服务。实行“谁审批、谁负责”的原则。而从公安机关的实际情况和现实能力来看，即使一味将这些重重的审批权揽在手里，在后期的监督和责任承担上也难以落实。

[NextPage]　　其次，安防行业中公安机关与建设部的管理权限很难完全划清，但是，从安全防范的角度对企业人员的从业资格做出要求和审批却是公安机关的职责之所在，不会发生与建设部的职能交叉重叠问题。

　　最后，以往对安防报警系统安装的管理模式是通过设置重重的行政审批来实现，这样的审批制度本身不合理。从设计方案、安装、施工、竣工、验收，每个环节都要经过层层许可，存在设定权不明确、审批环节过多、手续繁琐、时限过长、暗箱操作问题，甚至导致审批滥用、腐败滋生等问题，且安防工程商每到一个外省市从事工程建设还必须取得当地的工程资质认证，在工程商注册地合法取得的工程资质认证不被外地行政管理机关承认，这就给安防工程企业造成了不必要的负担，企业不堪重负。严重阻碍了政府职能转变，违背了国家削减行政审批的精神。

　　因此，针对这些管理中存在的弊端，对安防报警工程做出了新的原则性的规定更为适宜，对安防报警系统的安装方面的行政审批应进行大幅度的削减，由公安机关放权，对方案设计、安装、竣工检测等交由法定的中介机构进行，只保留了对系统安装企业从业资格的一个整体的许可。

　　还需要指出的是，以往管理经验也表明，如果不规范甲方（指使用安防报警产品、工程和运营服务的用户方），只规范乙方，很难保证技防工程的质量。因此，可以采取这样的处理思路，即明确系统安装必须符合安防报警系统的安装程序与标准，也就是要求其必须符合国家有关设计、防护级别、系统评价等技术标准以及有关的程序要求。没有具体的程序要求和设计、系统评价标准的，地、市级公安机关应当与建筑勘察设计主管部门共同协调和制定安防报警设施的建设规范。目的是想通过对安防报警系统的安装程序与使用的技术标准的具体规定，来构建对安防报警系统安装的企业、使用单位和市场的管理和控制，以此来取而代之以往在安防系统安装管理上不合理的行政审批制度。上述规定不仅是乙方，也是甲方应当承担的义务，所以能够很好地解决实践中遇到的上述问题。

　　三、相关资质的规范保障

　　2004年7月1日国家《行政许可法》实施后，政府部门的职能范围发生了变化，原公安相关主管部门不再负责《安防工程设计施工资质证》的审批和颁发。但从目前情况来看，已经有黑龙江、辽宁、甘肃、湖北、浙江、江西、安徽、四川等省市的工程资质审批工作已经由以前的公安技防办转移到当地的安防协会（学会）。从总的情况看，资质证从政府的行政管理到行业自律管理也是一个趋势。虽然目前仍有部分地区的主管部门还没有停发，但这只是个时间问题。那么各种安防工程相关资质的规范工作显得尤为重要。

　　1．建筑智能化资质证是必备

　　按国家政策规定，我国目前认可从事安防工程设计、施工的资质证只有建设部的智能化建筑资质证。这是有法可依的。因此，随着我国安防工程建设的逐步规范，这种资质证将是未来市场认可的主流。但这其中也有很多需要完善的地方。首先是标准问题，虽然建设部的资质证中有相关的规定及要求，但对于安防行业来讲却严重的滞后，内容中对安防工程的设计、施工、监理、验收等没有很详尽的规定，使很多建设单位在工程建设中找不到明确的依据。而安防工程资质内容只是智能化建筑资质证要求中的一部分，因此无法适应目前高速发展的安防建设步伐。特别是在“平安城市”建设方面更是无章可循。但这些问题近年来也得到了很大的改善，建设部国家标委会已经在加紧制定相关规范，也出台了一些规范和要求，结合目前地方出台的相关规范，我们相信在近两年内国家标准将得到逐步完善。因此，笔者认为安防工程企业要走上规范化的发展道路，建筑智能化资质证是必不可少的。

　　2．防雷资质证是补充

　　目前安防工程商中具有防雷资质证的企业屈指可数，很多企业甚至还不知道防雷资质证是一个什么样的概念，认为只要工程中系统做了防雷处理就行了，其实不然。根据国家相关规定，只有国家气象部门才能发放防雷工程设计、施工资质证，并且只能由气象部门进行验收，其他任何单位的验收均无效。因此，随着安防工程管理的规范化，没有防雷设计、施工资质证的工程商将不能承建安防工程的防雷项目，所以只能由具有防雷资质的企业来设计、施工，这样就影响了工程的进度和验收的不确定性。因此申请防雷资质证是完善安防工程商综合施工能力的表现。

　　3．计算机系统集成资质证是重要组成部分

　　计算机系统集成资质证是我国信息产业部所管理的计算机网络建设的资质证，是从事计算机网络建设企业必须具备的资质证。随着安防行业IT化进程的加快，许多安防工程都需要进行数字化、网络化建设，对工程商的计算机网络水平有了新的更高的要求。目前很多大型的安防工程对计算机系统集成资质也已经有明确的要求，相信随着国家对安防行业的进一步规范，计算机系统集成资质证将会更多的出现在招标文件中。

　　随着国家法制逐步健全，对工程项目的招投标管理更加规范，地方保护主义将不复存在，竞争将是全球化，一切都要依法办事。这种协会内部的资质证，依靠这种行业自律的管理体系来支撑的资质证能否长期地、合法地参与市场竞争，还有待市场的检验，但从另一个角度来看此资质证也不失为一个体现企业行业水平的有力证明。